千亿蛋糕分羹在即，PPP模式仍待“定心丸”
2014年，PPP成为了环保产业的关键词，曾经默默安于一隅的环保产业似乎找到了“痛点”，正蓄势待发。同时，中央层面和多地层面已陆续出台PPP指导意见，从政策层面为PPP项目保驾护航。2016年，这场环保产业的PPP盛宴已然拉开序幕。
在众多业内人士看来，1800亿元的中国PPP融资支持基金由于有社会资本的参与，不会再像之前一样以奖励或补贴的方式发放去鼓励引导地方PPP项目的推进，而将以市场化的方式运作，兼顾公益性与盈利性。由此，PPP模式仍会以投向东部地区为主，东部地区北京、深圳、南京、广州、上海最具有吸引力。中西部地区武汉、成都、重庆、贵阳也具有吸引力。
而打消政府、企业、金融机构彼此顾虑的最好途径就是PPP立法。全国人大代表许宝成指出，应加快推进国家层面有关PPP模式的立法，全面规范PPP项目的审批流程和管理程序，以及政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与等内容，通过高层次立法，为社会资本打下一剂强心针。
政策东风迎面而来
PPP，即公共部门—私人企业—合作。其基本涵义是指政府与社会资本进行合作，利益共享，风险共担。对政府而言，PPP最直接的好处是融资。
不过，PPP模式的内涵在很长一段时间内没有被重视。“PPP曾被简单地看做了一种项目融资的手段。从这个角度出发的PPP模式并不利于打破垄断，社会资本真正参与到公平竞争中去。”北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说。
因此，PPP模式不应仅仅理解为拓宽政府的融资渠道。国内多位研究PPP模式的专家指出，实质上，PPP模式更应侧重于经济的发展模式，而非简单的融资功能。PPP模式重点投资对象在具有一定收益的公用事业，这使得政府未来举债发展的焦点在那些没有收益的公用事业。因而，PPP模式的引进实现政府资源与社会资本的合作分工。
近年来，关于PPP模式发展的指导性意见陆续发布，政策春风频频吹向环保行业—
2014年10月，国务院常务会议明确指出，要大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作模式，使社会投资和政府投资相辅相成。
同年12月4日，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，其中包含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同日，财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，还发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，确定了30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元。其中污水处理、供水、环境治理等项目合计达到15个。
燎原之火或变野火
“市政公用行业和环保行业市场发展经历了很多模式探索，最近得到相关部委支持的PPP模式对地方政府的投融资模式具有非常大的冲击力。”业内人士张燎介绍说。不少地方政府看重PPP的融资效果，相继推出PPP项目。
在国内第一个PPP签约项目安徽省池州污水处理项目之后，贵州省桐梓县13个污水处理PPP项目也于2014年12月29日正式签约；成为2014年贵州省签约的第一个PPP项目，北京桑德环境工程有限公司成为项目中标投资机构。
“PPP就像燎原之火一样。”某知名环保企业环境中国区高级副总裁孙明华说，苏伊士30多年前进入中国时就在谈PPP，现在实践着PPP。“然而，国外的PPP形式和我国目前实施的有很多不同的地方。虽然有专家指出，PPP不仅是融资手段也是管理手段。但是，目前地方推行PPP模式主要还是从融资角度出发的。”
孙明华认为，在推广PPP的过程中，无论中央政府还是地方政府，都存在一些需要政府自我监督和以身作则的地方。“比如不是每个项目都要在大形势的推动下运用PPP模式，有些项目根本与PPP不沾边，硬拉去凑数会导致项目落实困难。”
“国家应该更多引导项目规划，确定哪些项目可以运用PPP模式。”天津创业总经理林文波认为，应该由政府定项目，不能一提到PPP就一哄而上。
而张燎认为，政府要对项目的前期规划和准备负责，诚如确定PPP项目的时候，要有详细的方案。而现在的情况是，有时候政府太过仓促。实行PPP项目就是为了解决融资问题，在进入政企合作关系之前并没有对项目和合作认识到位。
亟待法治护航
2016年1月，在全国环境保护工作会议媒体解读会上，环保部污染防治司副巡视员陈永清指出，“水十条”2015年度各项任务基本完成，但也面临着一些困难：进展情况不平衡，配套措施不完善，社会资本尚未大规模进入水污染防治领域，各级政府仍需进一步拓展资金渠道等。
黄晓军介绍，社会资本对进入水污染治理等领域本身是有积极性的，但进入的不够，总的来说有三种可能，要么是无利可图，要么是利润较小，要么是有利但拿不回来。
为保证PPP合作资金按时足额支付、保障PPP合作方的合法权益、更好地推动我国环保领域PPP模式的良性发展，环境商会提出了加大财政预算保障，健全完善收费机制；建立政府方保证金制度，鼓励第三方支付模式；完善相关政策法规，强化PPP合同效力等建议。
环境商会建议，应建立政府方PPP项目履约保证金制度，研究明确保证金数额和支付形式，通过政府提前预留并提供履约保证金的方式，在一定程度上保障双方合法权益。鼓励通过第三方平台托管合作资金，政府将应支付的合作资金提前存入第三方平台账户，第三方平台依据合同约定，支付社会资本方相关费用，保障PPP合作双方权益。
同时，国家有关部委应进一步完善相关政策法规，强化PPP合同效力，减少因国家或地方政府政策变更、决策变化、决策相关方变动等因素对已签约PPP项目正常运行的影响，从PPP项目的全生命周期角度避免因政府方相关变化带来的合同资金不能按约履行的情况。
黄晓军认为，有关环保PPP项目推进的政策都比较好，但是需要一个逐渐沉淀、落地的过程，需要相关部门对这些政策的操作导则进一步明确细化。
（本文综合证券时报、解放日报、中国环境报、每日经济新闻报道）
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