【深度】海绵城市建设如何选择社会资本

众所周知，近几年有些城市出现了“城市看海”的奇景，有些城市却饱受干旱之苦，这是多年粗放的城市建设模式带来的后果。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出：建设对雨水自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。顾名思义，海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。随后住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》；2015年4月，住房和城乡建设部会同多部委联合发文，公布了首批包括“迁安、池州、厦门、遂宁”等16个城市在内的海绵城市建设试点名单；2015年10月，国务院办公厅下发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，提出“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的海绵城市建设总体要求。

据了解，目前已有130多个城市制定了海绵城市建设方案，按照每个城市平均30亿元左右的投资规模初步估算，海绵城市总投资将达到数千亿元。针对巨额资金投入，国家相关部门鼓励采用PPP模式建设海绵城市，要求“积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设”。受此影响，包括投资、建设、设计、金融类等各路社会资本也给予了积极响应。但是，各地在海绵城市项目运作过程中，用什么标准选定社会资本一直是困扰实施机构和咨询机构的难题。

于2016年1月25日在北京举办的中国PPP百人沙龙首届高峰论坛专门就此议题进行了讨论。座谈嘉宾包括中央部委顶层设计参与者、地方政府实操者、专家学者、社会资本、中介服务机构等。作为地方政府部门代表，迁安市住房和城乡建设局局长韦长怀说：“迁安是县级市，无论是金融还是工程技术方面的专业人员，还有业务水平都非常有限，不知工作从哪里下手。”这是大部分城市在实施海绵城市PPP项目时所面临的问题。

从各地已发布的海绵城市项目投资人采购公告来看，资格条件的设定可以说是五花八门：有的只要求具有污水处理行业经验，有的要求雨水综合利用或流域治理业绩，有的仅要求净资产一项指标，有的甚至什么要求都没有。笔者作为迁安市海绵城市建设PPP项目的咨询顾问，在确定社会资本条件时也遇到这样的问题，根据项目的实际情况和业主的要求，经过多次讨论及深入的研究，逐步明确了选择社会资本的标准。现阶段对于大部分城市来说，海绵城市建设无论是在技术上还是管理上都欠缺经验，项目成熟度非常低，这就要求社会资本具备多方面的综合能力。根据类似项目的运作经验，笔者建议在选择海绵城市的社会资本时，可以从以下几方面考虑：

首先是具备较强的技术能力。海绵城市建设内容通常包括“建筑与小区类、城市绿地与广场类、道路与管网类、流域综合治理类”，涉及的行业至少包括市政工程、房屋建筑工程、道路桥梁、水利工程、园林绿化等，工作内容涵盖勘察、设计、投资、建设、运营维护等，涉及的专业领域、内容太过繁杂。在一些城市，特别是县级城市，地方政府所掌握的技术资源非常有限，面对如此复杂的工程，往往无从下手。这就导致项目成熟度非常低，大部分项目还未立项或者说还不清楚该改造什么项目，怎么改造。这就对社会资本的技术实力提出了很高的要求。社会资本需要在项目前期进行大量的调研工作，提出切实可行的技术方案。以迁安为例，该市海绵城市项目成熟度就较低，在资格预审文件中，笔者所在公司就此情况也进行了说明。从最终的参与情况来看，大部分参与者都是以社会资本+设计院相结合的方式报名参与，这也迎合了该市对技术实力的要求。

其次是具备雄厚的经济实力。从目前公布的估算资料来看，海绵城市往往投资额较大，根据城市面积的不同，建设成本从几十亿元到几百亿元都有，每平方公里改造建设成本超过1亿元，如此大的建设资金需求，无论对地方政府还是社会资本来说都是不小的考验。并且随着海绵城市的建设，为了达到预期的整体效果，极有可能会在建设过程中追加投资，如果项目公司后续资金得不到有效的补充，势必会影响海绵城市的整体建设。因此，强大的经济实力是海绵城市建设强有力的保障。

最后是具备丰富的施工管理经验。海绵城市的建设尤其是试点项目的建设，对工期及工程质量要求非常严格，项目建设质量的好坏关系着整体效果。海绵城市是通过一系列的工程建设实现的，每一个工程细节都关系整体效果的成败。因此，海绵城市是个细活，细到每一个工程，细到每一个海绵体的建设。同时丰富的施工经验能够解决在后续建设过程中不断出现的各种问题，包括工期吃紧，工程技术不成熟等。

对于海绵城市PPP项目来说，如果对社会资本设置了全方位的要求条件，会导致满足要求的企业有限，降低项目的竞争力。而只设置某个行业或者某一方面的要求又会排除其他方面优秀的企业，同样会对竞争力造成影响。因此，建议地方政府部门可以设置相对宽松的资格条件，同时鼓励强强联合的方式参与，由具备不同优势的社会资本组成联合体，共同参与海绵城市建设。但是，需要注意的是，如果允许联合体参加的话，一定要求联合体牵头人能够协调、整合各种资源，满足项目投资、建设和绩效考核的需求。当然，政府方作为海绵城市建设的责任主体，除了思考用什么标准选择社会资本外，另一个非常重要的工作就是进行海绵城市建设专项规划的编制。在选择未来的合作伙伴时，首先要摸清家底，知道自己在海绵城市建设上需要什么。只要明确了采购需求，选择社会资本的标准自然而然就清晰了。

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