PPP项目签约冷清 PPP模式还待“定心丸”

“十三五”开局之年，供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。

财政部PPP中心25日发布全国PPP综合信息平台项目库季报第2期，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个，总投资87802.47亿元，比1月末分别增加724个、6480.47亿元。

截至目前PPP入库项目的落地率为21.7%，比1月末落地率高出2个百分点。

按回报机制统计，使用者付费项目3671个，投资363万亿元，分别占入库项目总数和总投资的47.5%和41.3%；政府付费项目2211个，投资1.94万亿元，分别占28.6%和22.2%；可行性缺口补助项目1839个，投资3.21万亿元，分别占23.8%和36.5%。

根据各方意见，自2016年3月起，将“污水处理”二级行业由“生态建设和环境保护”一级行业划分至“市政工程”一级行业。

市政工程领域目前共有2704个项目，总投资23846亿元。其中，污水处理、市政道路、供水、垃圾处理等4个二级行业的项目数分别为647个、404个、319个、226个，占市政工程项目总数的59%。与1月末相比，污水处理新增项目647个，新增投资额,557亿元。

此外，污水处理、海绵城市、管网（包括地下综合管廊）、垃圾处理（不包括垃圾发电）等18个二级行业成为PPP项目库中项目数较多及投资额较大的行业。

东部热西部冷

此外，“西部地区是城镇化率的洼地，这表明未来在西部地区将有极大的投资需求。”北京大学首都发展研究院院长李国平称，在西部地区地方政府财政较弱的背景下，社会资金的参与显得非常重要。

目前的城镇化率状况是，东北地区60.83%，中部地区49.79%，西部地区47.37%，东部地区63.64%。

财政部财政科学研究所原所长贾康指出，目前西部各级政府面临地方债务、城镇化资金投入、老龄化投入等多重压力，利用PPP模式可以减轻政府部门的财政支出压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。

“新型城镇化的资金需求有两个方面，一个是基础设施，包括城建、环保、交通等;还有一个是公共服务，包括教育、医疗、住房、社保等，”李国平称，“四川的城镇化水平在全国排24位，所以未来的城镇化对GDP的需求肯定非常巨大。”

事实上，在西部省份中，四川省PPP推进效果受到好评。四川省财政厅副厅长陈书平称，截止到3月31日，四川省736个项目纳入财政部综合信息平台项目库，入库项目总投资7153亿元，占入库项目总数的10.3%，项目数居全国第三。

陈书平表示，四川省在政策制度方面，除出台了PPP项目推进办法以及建立了长效工作机制和政策的激励机制外，省级财政支出10亿元，设立了PPP投资引导基金，通过股权投资，债券投入、融资担保多种形式搭建政府持续支持的平台。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁称，在对全国多个省市进行考察后，发现PPP呈现“东部热、西部冷”的情况，四川省属于特例。

深化各方合作机制

为此，环境保护部近日正式出台《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》（以下简称《意见》），从4个方面部署环保领域供给侧改革。

其中，《意见》第8条提出，“积极推进政府和社会资本合作（PPP）模式”。其中包括，“国家将在全国范围内组织建立环境保护PPP中央项目储备库，并向社会推介优质项目”；以及环境保护部“会同有关部门建立PPP项目绿色通道、部门联批联审一站式服务，制定支持性政策措施，确保高质量PPP项目的顺利实施”。

对此，业界资深人士李炜指出，这两项政策都有利于推动PPP项目发展，但是目前财政部和国家发改委都已建立自己的PPP项目储备库或示范项目名单，“不知道环境保护部的这一制度与其他部委怎么结合”。

深耕环保行业多年的金永祥有同样顾虑。据他介绍，除财政部和国家发改委，住建部也建立了PPP项目库，已有几百个项目入库。而目前存在一个项目入选不同部委项目库的情况，因此，如何加强部委之间项目库的协调很重要。

“建库本身对推动PPP项目有好处，地方政府把项目信息放入库中，有利于社会资本及咨询公司等第三方获取信息。”金永祥表示，但这对项目库的质量提出很高要求，入库的信息准确可靠、项目条件成熟，建库才有意义。

目前，中国环境规划院正在协助环境保护部、财政部进行环保PPP项目推介工作。环境规划院环境PPP中心主任逯元堂介绍说，项目由各地通过财政部PPP信息平台上报，财政部、环境保护部择优进行推介。

难逃“雷声大雨点小”

不难发现，尽管国内PPP项目的投资额巨大，但签约率仍然偏低，即所谓的“雷声大雨点小”。

国家发改委投资司副司长韩志峰对此表示，PPP项目的开发应充分发挥项目本身的商业价值，发挥价格机制在PPP项目中的关键作用，合理确定价格收费标准、运营年限，保障社会投资者的合理收益。应该说，这抓住了问题的关键。

而PPP项目遇冷，也暴露出有关方面对PPP的理论认识和推广实践都还存在一定局限。

其一，当前仍有一些地方政府仅将PPP模式视为一种融资手段，没有把精力放到转变体制机制、保证社会资本的合法权益上，主要表现为工作协调不到位。

其二，担心政策变化、缺乏法律保障，是投资者的最大顾虑。PPP项目是长期投资，期间城市规划、建设变化难料。政策能否保持一致，导致投资人顾虑重重，因此项目遇冷也就不难理解了。

其三，并非所有的项目都适合PPP模式。PPP模式有融资功能，但核心是以低成本实现高效率运营，提供更好的公共服务产品。即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。因此，指望通过PPP模式就能很快“做大做强”，既不现实也不可能。

专家认为，目前部分PPP项目前期投资量巨大、回收周期较长，这给政府和社会资本合作增加了许多难度。因此有人建议，政府可以给予一定补贴，从而激发民间资本的参与热情。

这固然不错，但不过是权宜之计。政府真正要做的，不是拿钱补贴，而是要站在市场角度，完善投资机制。这要求政府在给人以“定心丸”的同时，还要加强合同监管，避免PPP项目所带来的效益被弱化。此外，也需要有耐心，推广PPP项目必须立足现实，稳妥推进。

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