一个方案八大制度六项配套措施， 擘画生态文明顶层设计

多年来，环保工作难干的声音一直存在，部门掣肘、单打独斗、地方干预、权责背离以及产权不明晰等，成为阻碍环保发展的老大难问题。缺少顶层设计是关键。今年，顶层设计得到了前所未有的发展突破，一个方案、八大制度、六项配套保障措施，搭建起生态文明基础性制度框架，2015年，是名副其实的生态文明建设制度年。
　　
一个方案八大制度六项配套措施 擘画生态文明顶层设计
　　
　　2015年，是名副其实的生态文明建设制度年。
　　
　　这一年，《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》发布，提出建立八大制度。
　　
　　这一年，《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》、《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、《编制自然资源资产负债表试点方案》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等6项举措也率先出台。
　　
　　一个方案、八大制度、六项配套保障措施，搭建起生态文明基础性制度框架，为一些摸着石头过河的改革指明了基本方向，为构建完善生态文明体制这座坚固大厦确立了四梁八柱。
　　
　　填补顶层设计空白搭建总体性制度框架
　　
　　多年来，环保工作难干的声音一直存在，部门掣肘、单打独斗、地方干预、权责背离以及产权不明晰等，成为阻碍环保发展的老大难问题。许多人往往将其归结为一句话：缺少顶层设计。
　　
　　这次《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案的出台，正是要填补这个顶层设计的空白：
　　
　　原来没有的要建立起来，如自然资源资产产权制度、空间规划体系、环境治理和生态保护市场体系。
　　
　　原来不完善的要完善起来，如资源总量管理和全面节约、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。
　　
　　原来存在但没落实好的制度，要增强操作性，推动落实，如环境治理体系、国土空间开发保护、资源有偿使用和生态补偿制度。
　　
　　《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案，不是机械地拼凑生态文明建设文件，而是围绕目标，搭建起总体性制度框架，形成这样一个体系：产权清晰、多元参与、激励与约束并重、系统完整，致力于解决当前生态环境领域的突出问题。
　　
　　建立八大制度解决环境治理中的突出问题
　　
　　目前，生态环境领域突出的问题主要表现为，产权不清导致公地悲剧发生；资源低价、环境无价，导致乱采滥挖肆意破坏生态环境，过大消耗资源；主体责任不落实，导致无人真正为辖区环境质量负责；自然资源家底不清，导致党政领导干部政绩观和发展观发生扭曲，环保政策法规难以落实。
　　
　　党的十八大报告指出，保护生态环境必须依靠制度。制度是纲，纲举目张。
　　
　　基于此，《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案，突破了部门间的权力疆界，超脱部门间利益之争，立足夯实生态文明大厦制度基石，该切的切，该整的整，突出制度体系的统一性、整体性和协调性，有效解决原有制度碎片化、部门化和空白化的缺陷。
　　
　　《生态文明体制改革总体方案》提出构建8项制度，各有针对性，目标明确。其中，自然资源资产产权制度，主要解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。空间规划体系，主要解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。这两个制度从源头上解决基础性制度缺失问题。
　　
　　国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发，导致优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。资源总量管理和全面节约制度，着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。环境治理和生态保护市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。这4项制度是保护和开发过程中的基础性制度。
　　
　　资源有偿使用和生态补偿制度，主要解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。生态文明绩效评价考核和责任追究制度，主要解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。这两个制度突出事后监管与赔偿责任问题。
　　
　　可以看出，这些制度构成了一个源头严防、过程严管、事后严惩的闭环系统，建立起严密的生态文明基础制度体系。
　　
　　实施六项措施保障制度落实到位
　　
　　但制度制定得再严格，体系制定得再严密，不落实或者落实不到位，效果都无从谈起。这次生态文明体制改革有一个显著的特点，就是注重制度落实，注重改革成效，并且都有时间表，确定了实施的责任单位。
　　
　　针对八大制度，国家出台了6项配套保障措施，细化或补充其内容，确保这些制度行得通、办得到，不走形式。
　　
　　这6项配套措施都以保障八大制度落实为目标，有3项保障措施要求先开展试点，有两项保障措施以“试行”发布，以便在试点、试行的基础上总结经验，进一步完善相关制度，确保体制改革中制订的这些制度科学合理，便于实施，能够取得成效。
　　
　　比如，《编制自然资源资产负债表试点方案》提出，试点工作从2015年11月至2016年12月底，要求内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展试点。根据试点经验，2018年底前，将编制出自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，为健全自然资源资产产权制度打好基础。
　　
　　《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求，2015年~2017年，部分省份开展试点，通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。
　　
　　《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》明确，2015年~2017年，分阶段、分步骤开展试点工作，2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，自2018年开始建立经常性的审计制度。
　　
　　《环境保护督察方案（试行）》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》是先期已进行了试点，总结经验后推出的，以确保制度真正落地。
　　
　　可以看出，这6项配套措施的针对性很强，每一项措施致力于解决一个方面的突出问题，且先搞试点积累经验，然后再正式出台制度规定，确保八大制度稳妥有效实施。
　　
　　构建八大制度，将为加快推进中国生态文明建设打牢制度桩基，而建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，是实现美丽中国愿景的必要途径。

来源：中国环保在线

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